自2014年，我國在公共服務、資源環境、生態保護、基礎設施等領域，大力推廣政府和社會資本合作(PPP)模式。經過三年的大力推廣與發展，PPP項目已涉及十八個領域，全國入庫項目1萬多個；已落地的項目中，建筑企業作為社會資本方中標的占很大比例。隨著我國推進建筑業的發展和改革，工程總承包（EPC）也將得到大力推廣，相信將有越來越多的工程總承企業參與到PPP項目中。于是，PPP+EPC模式應運而生。

  由于PPP項目建設周期長、參與主體多，故需要通過一系列的合同來規范項目各參與主體之間的權利和義務，這些合同就構成了一個體系，即PPP合同體系。相應PPP+EPC模式也應有一個合同體系來保證。通過對多家觀點的借鑒和分析、綜合，結合現行的相關政策文件，本文就如何構建PPP+EPC模式的合同體系給大家介紹一下。

  一、PPP+EPC模式概念和表現形式

  （一）PPP+EPC的概念

  目前我國對PPP+EPC模式沒有統一的定義。通俗講PPP+EPC 模式就是PPP與EPC的復合模式，是指EPC總承包商通過PPP 投融資的方式介入項目，實施設計、施工、采購等總承包的交鑰匙工程，并且投資企業通過特許經營協議，獲得相應回報，在約定周期后將設施移交給政府部門。

  （二）PPP+EPC的內涵范圍

當前對PPP+EPC模式的內涵存在兩種理解：一種是從PPP項目的合同體系上判斷，認為只要采用了EPC總承包合同的PPP項目都屬于PPP+EPC模式，即廣義上的PPP+EPC模式；另一種是從采購方式上判斷，特指PPP與EPC的合并采購，即通過一次采購程序同時選定PPP社會投資人和EPC總承包單位，也即狹義上的PPP+EPC模式。

  相對來說廣義的PPP+EPC，其覆蓋范圍要廣；狹義的PPP+EPC，其覆蓋的范圍要小，并且被包含在廣義的理解范圍內。這兩種理解的主要區別為參與到PPP項目中的EPC承包商是否同時具有社會投資人的身份。實踐中，作為社會投資人身份參與到PPP項目中的工程承包商（包含工程總承包商和工程施工承包商），有單獨參與的，也有組成聯合體參與的。綜合分析多方意見，本人比較認可由EPC總承包商作為社會資本方直接參與PPP項目投資，并以工程總承包方式對項目實施建造的組合模式。

  （三）PPP+EPC的表現形式

  根據我國當前工程總承包資質和工程總承包人是否參與項目投資，EPC總承包人參與PPP的形式主要有三種：A.普通社會投資人+工程總承包；B.工程總承包投資人（具有設計和施工資質的總承包資質）+工程總承包；C.工程總承包投資人（僅有設計或施工資質的總承包資質）+工程總承包。

  二、PPP模式的合同體系

  在PPP項目中，項目參與方通過簽訂一系列合同來確立和調整彼此之間的權利義務關系，構成PPP項目的基本合同體系。

  （一）PPP合同體系的概念

  查詢相關文獻并檢索網絡資料，可知當前對“PPP合同體系”一詞均沒有明確的定義。根據PPP合同體系的語義、邏輯，結合實踐，我們可以將其理解為：為實施PPP項目的需要，項目參與方在不同的時空依據確定的方式，協調相互權利義務的系統合同。

  （二） PPP合同體系的特征

  1.參與主體多。參與主體至少包括政府及其授權機構、社會資本方、項目公司、工程承包商或分包商、金融機構、運營商、產品或服務的購買者、保險公司等；

  2.相互間關系復雜。 因參與主體多、時間跨度長、涉及領域多，相應的各主體相互間的權利義務復雜多樣，故矛盾、利益糾葛也復雜；

  3.合同目的指向一致。無論各方如何追求自身利益的最大化，所有的利益來源，都具有唯一性，即只有項目形成產出，才能產生收益，這份收益是眾多項目參與方獲取利益的共同基礎；

  4.各合同之間相互關聯與協調。 PPP的利益相關者不限于合同相對方，故各單獨的合同既孤立存在，又相互關聯；只有相互協調一致才能順利實現PPP項目所追求的目的。

  5.項目合同是整個合同體系的核心基礎。

  （三）PPP合同體系的構建原則

  PPP合同體系的構成是由項目實施方式及項目的投融資結構決定的。這個內在結構形成了PPP合同體系的基本架構，故在構建合同體系時，必須遵循以下原則：

  1.單個合同必須合法。構成合同體系的單個合同必須合法。只有組成體系的單個合同均合法，才能保證相關合同不因某個合同違法而被認定無效而解除，從而保證合同體系不坍塌。

  2.符合服務PPP項目的宗旨。體系內的所有合同，均以PPP項目為唯一目標和指向，是各個合同的終極目的。若不能實現此目的則一方或雙方可解除對應的合同。

  3.保持“上下游”合同的協調和統一。所謂“上下游”合同，指各方在合同中的權利義務的“傳導”。注重權利義務在相互轉化過程中的協調。比如，項目公司有向用戶收取使用費的“權利”，該“權利”實現的結果是項目公司的“收入”。其累計的收入，應該大于項目建設等費用。項目公司的收費權，構成了項目公司向工程承包方支付工程款的義務基礎。對于項目公司而言，權利與義務之間的轉化，不能出現“不協調和統一”，即項目公司根據“權利”測定的收入，不能低于依據“義務”測定的支出。

  4.注重全生命周期的協調和統一。體系的協調和統一不應該局限于成立的項目公司，而應擴展至項目的全生命周期。在全生命周期中可能會涉及到保險、項目貸款、資產證券化、股權轉讓與并購等。

  （四）我國現行的PPP合同體系

  根據項目的不同特點，相應的合同體系也會有所不同。在當前，我國的PPP合同體系主要包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產品采購合同和保險合同等。

  三、我國PPP+EPC模式合同體系

  （一）我國PPP+EPC模式合同特點

  國家財政部在《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》將PPP項目的操作劃分為項目識別、項目準備、項目采購、項目執行和項目移交五個階段。在項目采購階段選定社會投資人并簽訂項目合同。項目全生命周期內包含設計、融資、建造、運營、維護、終止移交等，工程建造僅是全生命周期內的一個階段。EPC是工程總承包商對工程項目的設計、施工、采購等實行總承攬，并完成工程建造。

  通過比較可知，工程總承包商如果僅以工程建造者的身份參與到PPP項目中，則僅能參與其中的一段，即僅完成工程建造；而如果以社會資本方的身份參與到PPP項目中，則參與了項目的全生命周期。無論工程總承包商是否以社會投資人身份參與到PPP項目的建造，其總體都屬于PPP模式。根據以上特點，在構建PPP+EPC模式的合同體系時總體上不能突破PPP模式的基本框架，但應根據不同的社會投資主體身份，設定相應的權利義務，以滿足項目的需求。

  （二）我國PPP+EPC模式合同體系組成

  參考財政部制定的《PPP項目合同指南（試行）》中對PPP合同體系的分類，PPP+EPC模式的合同體系也應包含PPP項目合同、股東協議、履約合同（包括工程總承包合同、運營服務合同、原料供應合同以及產品或服務購買合同等）、融資合同和保險合同等。其中，PPP項目合同是整個PPP項目合同體系的基礎和核心。在PPP+EPC模式的合同體系中，各個合同之間并非完全獨立，而是緊密銜接、相互貫通的，合同之間存在著一定的“傳導關系”。